Actualiteiten jurisprudentie geluid – december 2023

Exceptieve toetsing planregels

Foutieve planregel Aalsmeer: ABRvS 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4400

Soms kan een uitspraak over een klein bouwplan een grote juridische relevantie hebben. Zo ook hier. Bewaart u deze maar vast voor de aanstaande Omgevingswet.

Waar het ging het om in Aalsmeer? Iemand wil een woning met berging en carport bouwen en vraagt daar netjes een vergunning voor aan. De aanvraag wordt getoetst aan het bestemmingsplan “Nieuw Calslagen 2016”. Het perceel ligt binnen de gebiedsaanduiding ‘luchtvaartverkeerzone-gebruik’. Binnen die zone mogen geen woningen worden gebouwd. Het college heeft de vergunning daarom verleend met behulp van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 8.3.1 van de planregels.

Nu is artikel 8.3.1 niet handig geformuleerd. Op basis van die bepaling mag een woning worden gebouwd “nadat is aangetoond dat een binnenwaarde van maximaal 35 dB(A) kan worden gegarandeerd bij een maximaal optredend geluidsniveau zoals weergegeven is in de bijlage 1 behorende bij deze regels”.

Uit de tabel van bijlage 1 blijkt dat de binnenwaarde is gekoppeld aan de maximale geluidniveaus in plaats van de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus. In dit geval betekent dit dat er geluidwerende voorzieningen ter waarde van 41 dB(A) moeten worden aangebracht.

De gemeente constateert dat de planregels onbedoeld foutief zijn geformuleerd. De gemeente heeft de vergunning daarom verleend overeenkomstig de juiste bedoeling van de planregels. De gemeente heeft het dus beoordeeld alsof de binnenwaarde wel degelijk zou zijn gekoppeld aan het langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus. De gemeente stelt dat artikel 8.3.1 van de planregels naar de letter beschouwd buiten toepassing moet worden gelaten.

Een derde maakt echter bezwaar tegen de omgevingsvergunning en stelt vervolgens beroep in bij de rechtbank. De rechtbank volgt de gemeente en oordeelt dat de planregel terecht buiten toepassing is gelaten.

De Afdeling oordeelt daar in hoger beroep echter anders over. De Afdeling komt tot dit andersluidende oordeel door het puur juridisch af te pellen.

Op zich bestaat er volgens de Afdeling geen twijfel over dat de gemeenteraad de planregels per abuis heeft vastgesteld zoals de bepaling nu luidt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het zeer ongebruikelijk is om de maximale binnenwaarden te relateren aan zogenoemde piekniveaus op de gevel in plaats van aan het langtijdgemiddelde niveau. De bepaling zoals die nu luidt heeft tot gevolg dat er een extreem hoge mate van gevelisolatie zou moeten plaatsvinden. Dit neemt niet weg dat het volgens de Afdeling niet kan worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving.

Planregels moeten omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. Dat toepassing van de geluidnormen tot gevolg heeft dat er een geluidwering van 41 dB(A) moet worden aangebracht waarvan het de vraag is of dat kan met behoud van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, doet daar niet aan af.

De Afdeling onderzoekt vervolgens of de planregel exceptief kan worden getoetst aan een hogere rechtsnorm. Stel dat een planregel (een algemeen verbind voorschrift) in strijd is met een hogere rechtsnorm, dan kan deze exceptief worden getoetst. Is er strijd met een hogere rechtsnorm, dan kan de planregel buiten toepassing worden gelaten. Dat het bestemmingsplan onherroepelijk is, maakt daarvoor dan geen verschil.

De Afdeling constateert dat de planregel in dit geval een strengere norm bevat dan het Activiteitenbesluit. Dat levert op zichzelf nog geen strijd op met een hogere rechtsnorm. De goede ruimtelijke ordening wordt namelijk niet exclusief genormeerd door het Activiteitenbesluit. Er is geen regel die voorschrijft dat bepalingen uit het Activiteitenbesluit in het kader van het verlenen van een omgevingsvergunning rechtstreekse werking hebben. Het bestemmingsplan mag dus strengere regels en normen bevatten dan het Activiteitenbesluit.

Nu er geen strijd is met een hogere rechtsnorm, valt er ook niets exceptief te toetsen. Er is dus ook geen juridische grondslag om de planregel buiten toepassing te kunnen laten. Het enkele feit dat de planregel onbedoeld foutief is vastgesteld, is geen reden om er dan maar niet aan te toetsen. De gemeente kan deze vrijheid niet nemen. Strijd met de planregel, betekent simpelweg dat de vergunning geweigerd had moeten worden.

Althans, als de gemeente de vergunning had willen verlenen, had dat moeten gebeuren met de uitgebreide afwijkingsprocedure of na wijziging van het bestemmingsplan. Maar zolang dat niet gebeurt, kunnen derden aanspraak maken op toepassing van de planregels.

Waarom moet u deze uitspraak bewaren? Vanaf 1 januari 2024 gaan alle gemeenten aan de slag met omgevingsplannen nieuwe stijl. Daar zal een veel breder scala aan regels in moeten worden opgenomen, met veel meer gemeentelijke vrijheden. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) geeft daarvoor de kaders, ook voor de geluidregels die gemeenten straks zelf moeten opnemen. Enerzijds geeft het Bkl vrijheidsgraden en bandbreedtes, maar anderzijds ook harde grenzen en dwingende regels. De gemeentelijke creativiteit is relatief onbegrensd. Datzelfde geldt voor de mogelijkheid om fouten te maken en regels te formuleren die voor meerdere interpretaties vatbaar zijn. Geheid komt dan een keer de vraag op of een regel uit een omgevingsplan buiten toepassing kan/moet worden gelaten wegens strijd met het Bkl of andere hogere regelgeving. Dan heeft u aan deze uitspraak alvast enig houvast.

Handhaving

Kinderdagverblijf SamSam Amsterdam: ABRvS 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4404

Kinderdagverblijf SamSam heeft al in 2018 een omgevingsvergunning gekregen om op de begane grond en in de tuin van een herenhuis in Amsterdam een kinderdagverblijf te exploiteren. De achterbuurman had last van het stemgeluid van de kinderen en ander geluid dat in de tuin werd geproduceerd en diende in 2021 een verzoek tot handhaving in.

De gemeente wees dit verzoek af, met de stelling dat zij voor dit gebruik in 2018 een omgevingsvergunning had verleend.

Bijzonder is dat door een procedurefout de omgevingsvergunning nooit in werking is getreden. Om die reden was het gebruik van de tuin voor het kinderdagverblijf dus (nog steeds) in strijd met het bestemmingsplan. Het handhavingsverzoek is dus ten onrechte afgewezen en het beroep van de achterbuurman slaagt.

De gemeente probeert het besluit tot om niet handhavend op te treden overeind te houden, door te stellen dat de omgevingsvergunning terecht is verleend. Dat staat echter niet vast, aldus de Afdeling.

Volgens de Afdeling staat vast dat het stemgeluid van kinderen in de binnentuin is uitgezonderd van toetsing aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Dat staat in art. 2.18 lid 1 aanhef en onder i van het Activiteitenbesluit. Ander geluid, zoals het stemgeluid van volwassenen en geluiden die worden veroorzaakt door handelingen met voorwerpen (speelgeluid), moet wel voldoen aan de geluidgrenswaarden. Dat is echter niet getoetst bij het verlenen van de omgevingsvergunning in 2018. Ook op dit aspect slaagt dus het beroep van de buurman.

Daarbij komt nog eens dat de Afdeling vaststelt dat de buurman terecht heeft opgemerkt dat het mogelijk is om tijdens een geluidmeting vast te stellen of een optredend maximaal geluidsniveau wordt veroorzaakt door het stemgeluid van kinderen of door een ander geluid. Dat kan bijvoorbeeld door tijdens de meting te registreren welk geluid veroorzaakt dat op een bepaald moment een geluidpiek optreedt.

De gemeente moet kortom het huiswerk dat zij in 2018 had moeten doen, nu alsnog doen.

De achterbuurman doet ook een beroep op de zorgplicht uit artikel 2.1 Activiteitenbesluit, op grond waarvan – kort gezegd – de drijver van een inrichting nadelige gevolgen voor het milieu moet voorkomen. De zorgplicht kan echter enkel ingeroepen worden als in het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling is opgenomen. Dat is hier niet in aan de orde. In het Activiteitenbesluit zijn immers duidelijk regels voor de geluidbelasting van inrichtingen opgenomen.

Ruimtelijke plannen

Plattelandswoning Drimmelen: ABRvS 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4331

Plattelandswoningen zijn voormalige agrarische bedrijfswoningen die als burgerwoning worden gebruikt. Feitelijk zijn ze losgekoppeld van het agrarische bedrijf, maar planologisch blijven ze daar wel onderdeel van uitmaken. Dit heeft tot gevolg dat de standaard milieunormen voor geur en geluid niet gelden voor de plattelandswoning. Daardoor kan de woning – die doorgaans op korte afstand van het agrarische bedrijf staat – toch worden bewoond door de boer in ruste, of door een derde die geen binding heeft met het agrarische bedrijf.

Dat lijkt dus een goede regeling voor zowel het agrarisch bedrijf als de bewoner van de plattelandswoning. Toch ligt dit wat genuanceerder. Het is namelijk niet zo dat een plattelandswoning helemaal niet wordt beschermd tegen geur- en geluidhinder. De bewoners van de plattelandswoning moeten wel een aanvaardbaar woon- en leefklimaat hebben. Als op basis van een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan een agrarische bedrijfswoning losgeknipt wordt van de agrarische inrichting en een plattelandswoning (burgerwoning) wordt, moet dus nog wel worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

Of de situatie aanvaardbaar is, moet zorgvuldig worden beoordeeld. Wel mag het bevoegd gezag rekening houden met het beperkte beschermingsniveau van deze plattelandswoning. Het bevoegd gezag zal bij een plattelandswoning daarom sneller mogen oordelen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat dan bij een normale burgerwoning.

In de situatie in Drimmelen was de eigenaar van het glastuinbouwbedrijf bezorgd dat de bestemming van de voormalige agrarische woning tot plattelandswoning toch de exploitatie van de agrarische inrichting zou belemmeren. Het ging onder andere over de maximale geluidniveaus van de vrachtwagenbewegingen van de inrichting. Ook waren er plannen om nog een koelcontainer te plaatsen. Daarom is de eigenaar ook in beroep gegaan tegen de bestemmingswijziging tot plattelandswoning. Deze eigenaar deed een beroep op het ontbreken van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, onder andere vanwege een te grote geluidbelasting. Dit zonder succes.

De geluidsbelasting van de vrachtwagenbewegingen bleek juridisch geen probleem. Er was een overschrijding van de piekniveaus overdag van 5 dB(A), maar geluid van laden en lossen is overdag uitgezonderd van toetsing aan de grenswaarden van het Activiteitenbesluit. In de nachtperiode werden de maximale geluidniveaus wel met 9 dB(A) overschreden op de gevel van de plattelandswoning. Dit is in het wijzigingsplan opgelost, doordat de gevels van de plattelandswoning van extra geluidwering worden voorzien. Dit heeft de eigenaar van het glastuinbouwbedrijf niet betwist.

Wat nog van belang is, is dat het glastuinbouwbedrijf stelde dat de representatieve bedrijfssituatie van de glastuinbouwinrichting waarmee gerekend was, niet conform de feitelijke situatie was. Dat argument gaat echter niet op. Het bevoegd gezag mocht afgaan op de milieumeldingen die waren gedaan door de glastuinbouwinrichting. Deze meldingen dateerden van 1996 en 2005.

Of er nadien daadwerkelijk wijzigingen in de bedrijfsvoering zijn aangebracht of dat de eigenaar dat enkel stelde in het belang van de rechtszaak, blijkt niet uit de uitspraak. Deze uitspraak laat wel opnieuw zien dat het bevoegd gezag mag afgaan op de officiële meldingen die zijn gedaan. Als er daarna veranderingen zijn doorgevoerd in een inrichting die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van een planologische wijziging in de omgeving, kan het dus belangrijk zijn dat de exploitant ook formeel een melding doet van die wijzigingen. Anders hebben die geen juridische status in een procedure.

Weigering medewerking realisatie woning in “Schöppe” in Buitengebied Hof van Twente: ABRvS 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4617

In deze zaak buitelen de zogenaamde “Veegplannen” (bestemmingsplannen voor kleine herstellingen of aanpassingen van een bestaand bestemmingsplan) over elkaar heen, Veegplan 2019, Veegplan 2020 en Veegplan 2021, maar dat terzijde.

Een eigenaar van een zogeheten “Schöppe” (een karakteristieke Twentse schuur) kreeg in ontwerp-Veegplan 2020 de mogelijkheid om deze Schöppe om te bouwen tot een woning. Voor deze plannen en voor de realisatie van nog twee woningen in hetzelfde plangebied, had deze eigenaar ook al een exploitatieovereenkomst gesloten met de gemeente. De eigenaar heeft deze plannen – zo vermoeden wij – in samenspraak met de gemeente ontwikkeld, omdat hij zijn bedrijf op deze locatie wenste te staken.

De buren dienden tegen dit ontwerp-Veegplan 2020 kennelijk zienswijzen in omdat zij niet wilden dat deze Schöppe werd omgebouwd tot woningen. En zij kregen klakkeloos gelijk. In het vaststellingsbesluit Veegplan 2020 werd de wijziging van het gebruik van deze Schöppe weer teruggedraaid en werd de mogelijkheid om deze schuur om te bouwen tot woning geschrapt. Hiertegen stelde de eigenaar van de Schöppe beroep in.

De buren wilden de bewoning van de Schöppe niet omdat dit zou leiden tot onaanvaardbare aantasting van hun privacy. Ook vreesden zij geluidhinder, omdat de Schöppe op 5 meter afstand van hun perceelsgrens zou zijn gelegen. Daarnaast zou de eigenaar al de mogelijkheid hebben gekregen om binnen het plangebied twee woningen voor zes huishoudens te realiseren. Een inhoudelijk onderzoek naar een onaanvaardbare inbreuk op privacy of geluidoverlast is niet verricht. Er is geen geluidsonderzoek verricht.  Ook anderszins heeft de gemeenteraad geen inhoudelijk standpunt ingenomen.

De gemeenteraad probeert in haar verweerschrift en tijdens de zitting haar besluit te verdedigen door te stellen dat er geen draagvlak was voor de woning in de Schöppe. Gelet op de toegenomen omvang van de woonontwikkelingen op het perceel van de eigenaar van de Schöppe mocht volgens de gemeente een zwaarder gewicht aan de belangen van de omwonenden worden toegekend bij het behouden van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Die argumentatie is te mager voor de Afdeling.

De Afdeling stelt vast dat uit de zienswijzennota niet blijkt welk gewicht de gemeenteraad heeft toegekend aan het belang van de eigenaar van de Schöppe bij het realiseren van de woning hierin. Ook heeft de gemeente er geen rekening mee gehouden dat de actieve steun die de gemeente zelf aanvankelijk heeft geboden bij het realiseren van de plannen, een belangrijke rol hebben gespeeld bij de eigenaar van de Schöppe om zijn bedrijfsactiviteiten op het perceel te beëindigen. Als de gemeente vervolgens een tegenovergesteld besluit neemt, moet wel rekening worden gehouden met de gevolgen voor de initiatiefnemer.

De Afdeling verwijst voorts naar een uitspraak van 30 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:943) waarin zij had geoordeeld dat het ontbreken van draagvlak weliswaar een rol mag spelen in de besluitvorming, maar dat dit geen dragend argument mag zijn om een bestemmingplanregeling niet vast te stellen.

De gemeente heeft ook niet onderzocht of de vrees voor privacyhinder en geluidhinder al dan niet terecht is. Door geen onderzoek te doen heeft de gemeente hierover ook geen eigen standpunt ingenomen. Gelet op de afstand tussen de woning van de omwonenden en de Schöppe, de daartussen aanwezige beplanting, de voorgenomen landschappelijke inpassing van de Schöppe en het gegeven dat de Schöppe als gebouw reeds vele jaren fysiek op die locatie aanwezig is, had de gemeenteraad het er niet zomaar bij mogen laten zitten.

De gemeenteraad krijgt dus de kous op de kop en dient deze zaak alsnog inhoudelijk te beoordelen.

Wat nog vermeldenswaardig is, is dat de eigenaar van de Schöppe uiteraard ook een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan. Hij had immers een exploitatieovereenkomst gesloten met het college van B en W om zijn plannen voor elkaar te krijgen. Het college had kennelijk ook een belang hierbij (waarschijnlijk de beëindiging van het bedrijf op die locatie). In die overeenkomst is overeengekomen dat het college zich zal inspannen om planologische medewerking voor de plannen van de eigenaar te krijgen. Een bestemmingsplan wordt echter niet door het college vastgesteld. Dat is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Een beroep op het vertrouwensbeginsel gaat dus niet op aangezien niets is afgesproken met de gemeenteraad.

Het is een veel voorkomend misverstand dat alle gemeentelijke organen zijn gebonden aan een overeenkomst die je met het college van B en W hebt gesloten. Dat blijkt nog maar eens uit deze uitspraak.