Actualiteiten jurisprudentie geluid – december 2021

Verkeer en ruimtelijke ordening

Inpassingsplan N279 Veghel – Asten: ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782 (inpassingsplan) en ECLI:NL:RVS:2021:2848 (hogere waarden)

Provinciale Staten van Noord-Brabant hebben het inpassingsplan ‘N279 Veghel-Asten” vastgesteld. De bedoeling is dat de N279 deels wordt verbreed naar 2×2 rijstroken en dat kruisingen ongelijkvloers worden gemaakt.

Er ligt al een ontwerp voor het tracé, maar dat is nog niet definitief. De aannemer zal het exacte wegontwerp met alle kunstwerken te zijner tijd uitwerken, nadat de aanbesteding heeft plaatsgevonden. Het inpassingsplan voorziet nu in een verkeersbestemming, die voldoende ruim is om nog vrijheid te laten voor het uitwerken van het wegontwerp. Wel is het maximum aantal rijstroken vastgelegd.

Maximale planologische mogelijkheden niet onderzocht

Er zijn 60 partijen die beroep hebben ingesteld tegen het inpassingsplan. Ongeveer de helft van deze appellanten voert aan dat het inpassingsplan te globaal is. De maximale mogelijkheden zouden onvoldoende begrensd zijn en de onderzoeken zijn ten onrechte niet van deze maximale mogelijkheden uitgegaan.

De Afdeling geeft ze daarin gelijk. Er is zodanig veel ruimte en ontwerpvrijheid, dat op voorhand onvoldoende duidelijk is hoe het uiteindelijke plan eruit zal gaan zien. En niet onbelangrijk: welke geluidmaatregelen er precies moeten en zullen worden getroffen.

De Afdeling kijkt eerst naar de breedte van de bestemmingsvlakken voor Verkeer. Die blijken op veel plaatsen aanzienlijk breder dan noodzakelijk is voor de aanleg van een nieuw tracé of herinrichting van de weg. Zelfs als rekening wordt gehouden met landschappelijke inpassing, bermen, sloten, etc.

Door de bestemmingsvlakken zo ruim te maken, maakt het inpassingsplan het mogelijk om de weg te verschuiven ten opzichte van het wegontwerp waar de provincie vanuit is gegaan. Daarbij is van belang dat het wegprofiel niet bindend is vastgelegd, bijvoorbeeld door de ligging van de rijbanen of van de wegassen op de verbeelding weer te geven. Ook is over de hoogte van het tracé niets bepaald. De provincie gaat ervan uit dat de weg – behalve bij de kunstwerken – op maaiveldniveau wordt aangelegd, maar dat ligt niet vast.

In de onderzoeken blijkt ook geen rekening te zijn gehouden met deze flexibiliteit. De weg kan echter aanzienlijk dichter bij woningen of bedrijven komen te liggen dan in de onderzoeken is gemodelleerd. Dat betekent dat de gevolgen van het plan niet op de juiste manier zijn onderzocht en beoordeeld.

Ook zijn de geluidbeperkende voorzieningen niet in detail vastgelegd. De provincie wil dit pas in de uitvoeringsfase bepalen en dan de aard en omvang van de maatregelen contractueel vastleggen met de uitvoerende marktpartijen. De Afdeling toont begrip voor die praktische wens van de provincie, maar stelt voorop dat een inpassingsplan voldoende rechtszekerheid moet bieden voor alle betrokken partijen, in het bijzonder omwonenden en bedrijven langs het tracé.

Voorwaardelijke verplichting: voldoen aan Wet geluidhinder

De provincie dacht het te hebben geregeld met de voorwaardelijke verplichting die in het inpassingsplan is opgenomen:

“het is niet toegestaan de gronden in gebruik te nemen of te hebben voor het doeleind ‘wegen’ indien de geluidsbelasting op een geluidsgevoelig object en/of een geluidsgevoelige functie niet voldoet aan de bij of krachtens de Wet geluidhinder gestelde eisen.”

Deze voorwaardelijke verplichting is heel algemeen. De maatregelen die moeten worden getroffen om aan de Wet geluidhinder te voldoen, zijn niet specifiek en bindend in het plan vastgelegd.

De Afdeling oordeelt dat hierdoor voor de omwonenden langs het tracé onduidelijkheid blijft bestaan over de aard en omvang van de geluidmaatregelen. Het is mogelijk dat door een verschuiving van rijbanen binnen het bestemmingsvlak ingrijpender maatregelen nodig zijn. Er kunnen dan andere maatregelen worden genomen dan waar in de plantoelichting en oplegnotitie van is uitgegaan. Ook kunnen innovatieve oplossingen worden toegestaan.

Het probleem is dat er voor derden geen kenbaar moment is waarop wordt getoetst of met die maatregelen daadwerkelijk aan de Wet geluidhinder wordt voldaan. Er is immers geen apart besluit waartegen rechtsbescherming openstaat. Deze situatie verschilt bijvoorbeeld van een afwijkingsbevoegdheid die in planregels wordt opgenomen, omdat er dan criteria moeten worden opgenomen voor het verlenen van een afwijkingsvergunning en tegen die vergunning rechtsbescherming openstaat.

Kortom, een voorwaardelijke verplichting moet voldoende concreet zijn. Als je op tien verschillende manieren zou kunnen voldoen aan de Wet geluidhinder, kun je niet al die verschillende opties onder deze paraplu laten vallen. Zeker niet als voor de burger onduidelijk is of al die opties daadwerkelijk voldoen en acceptabel zijn. En het is altijd afwachten of er niet wordt gekozen voor een elfde optie, die helemaal niet voldoet.

Deze globale voorwaardelijke verplichting stuurt de burger met een kluitje het riet in, die dan geen andere optie meer heeft dan achteraf vragen of de provincie tegen zichzelf handhavend wil optreden omdat niet aan de regels van het inpassingsplan wordt voldaan. Als de weg dan al is aangelegd, is dat mosterd na de maaltijd.

Geen voorwaardelijke verplichting voor bovenwettelijke maatregelen

De voorwaardelijke verplichting om “te voldoen aan de Wet geluidhinder” geldt niet voor alle geluidmaatregelen die de provincie voornemens is te treffen. Er zijn namelijk ook bovenwettelijke geluidmaatregelen die worden getroffen op basis van het provinciale geluidbeleid.

Dit gaat bijvoorbeeld over maatregelen bij woningen waar het plan de situatie niet wijzigt, maar waar de geluidbelasting hoger is dan 60 dB. Ook is het de bedoeling om het gehele tracé van stil asfalt te voorzien, terwijl de Wet geluidhinder dit alleen voorschrijft voor tracédelen die nieuw zijn of waar sprake is van een reconstructie in de zin van de Wet geluidhinder.

De planregels verplichten niet tot het treffen van al deze voorgenomen maatregelen. Ten onrechte, omdat de provincie het kennelijk wel nodig vindt dat deze maatregelen worden genomen.

Voorwaardelijk verplichting niet nodig als overheid het plan uitvoert?

Overheden hebben een aparte status als het gaat om het vertrouwen dat een burger erin moet hebben dat geluidmaatregelen ook daadwerkelijk worden getroffen. Een overheid moet je kunnen vertrouwen. Als in de toelichting op een bestemmingsplan staat dat bepaalde maatregelen nodig zijn èn de betreffende overheid heeft dat in zijn macht, dan is het niet nodig dat de planregels dit juridisch bindend voorschrijven. Een voorwaardelijke verplichting is dan niet nodig.

De provincie stelt dat zij eigenaar is of zal worden van alle gronden die nodig zijn voor de realisatie van het tracé van de N279 en alle bijbehorende geluidmaatregelen. Op basis van de vaste jurisprudentie zou dit voldoende moeten zijn, toch?

De Afdeling oordeelt deze keer anders. Dat komt door de specifieke omstandigheden van dit geval. Er is namelijk een groot aantal maatregelen nodig op grote delen van het tracé. Die maatregelen zijn van wezenlijk belang voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van de N279 voor het woon- en leefklimaat. Verder is door het geheel ontbreken van een voorwaardelijke verplichting voor bepaalde aspecten niet duidelijk of, wanneer en welke maatregelen zullen worden getroffen. Ook is niet duidelijk of dat bijvoorbeeld vóór de ingebruikname van de betrokken weggedeelten het geval zal zijn.

De algemeen geformuleerde verplichting om “te voldoen aan de Wet geluidhinder” is in deze context onvoldoende. Het geeft te weinig duidelijkheid over de aard en omvang van de te treffen maatregelen en over de effectiviteit en ruimtelijke gevolgen daarvan.

Kortom, het plan is te globaal en flexibel. Er zijn teveel vrijheidsgraden. Omwonenden weten niet waar zij aan toe zijn. Ook de provincie weet dat onvoldoende en heeft zich dus ook geen goed oordeel kunnen vormen van de aanvaardbaarheid van het plan.

Einduitspraak

De Afdeling zet er definitief een streep doorheen. Herstel van de gebreken is niet mogelijk.

Dat betekent dat de procedure volledig opnieuw moet worden doorlopen.

Het besluit omtrent de vaststelling van hogere waarden op een aantal woningen langs het nieuwe tracé (en het besluit om voor sommige woningen geen hogere waarde vast te stellen) wordt eveneens vernietigd. Dit omdat het verkeersonderzoek dat ten grondslag ligt aan de berekening van de benodigde hogere waarden, onzorgvuldig tot stand is gekomen.

Er zal dus eerst nader onderzoek moeten worden gedaan, gebaseerd op de juiste uitgangspunten en een maximale invulling van de planologische mogelijkheden. Daarna kan het inpassingsplan opnieuw worden vastgesteld, met de bijbehorende hogere grenswaarden voor geluid.

Gezien de omvang van het tracé zal het waarschijnlijk even duren voordat het plan klaar is om opnieuw in procedure te brengen. We zullen zien wat er eerder is: een nieuw ontwerp inpassingsplan of de Omgevingswet.

Woonbuurt Grasrijk Eindhoven: ABRvS 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2767

Het uitwerkingsplan maakt in de woonbuurt Grasrijk de ontwikkeling mogelijk van 56 woningen. Aan de noordzijde van het plangebied ligt de weg Graslook. Via die weg zullen de nieuwe woningen worden ontsloten.

Bewoners van woningen aan de Graslook komen op tegen het uitwerkingsplan. Uit de stukken blijkt namelijk dat er een relevante toename van verkeersbewegingen is te verwachten op de Graslook. Ook blijkt dat de 30 km-weg Graslook een belangrijke bijdrage levert aan de gecumuleerde geluidbelasting bij de gevels van de woningen aan de noordzijde van het plangebied. Er is daarom een hogere grenswaarde vastgesteld voor de woningen die in het plangebied zijn voorzien. Ook is in het uitwerkingsplan geconcludeerd dat deze woningen extra moeten worden geïsoleerd.

De bewoners van de bestaande woningen aan de Graslook hebben één plus één snel opgeteld. Als de nieuwe woningen aan de overkant teveel geluid op de gevel zullen krijgen, dan geldt dat ook voor hun woningen. Waarom heeft de gemeente daar geen onderzoek naar gedaan? En is het wel aanvaardbaar dat zij diezelfde hoge geluidbelasting voor de kiezen krijgen?

De gemeente stelt dat de aanvaardbaarheid van de 56 nieuwbouwwoningen al een gegeven is. Het is namelijk een uitwerkingsplan. De uitwerkingsplicht is opgenomen in het bestemmingsplan “Grasrijk”. Dat zogeheten moederplan is al onherroepelijk. De bouw van de 56 woningen voldoet aan de regels die in het moederplan zijn opgenomen voor de uitwerkingsplicht.

Zo makkelijk komt de gemeente er niet mee weg. De Afdeling oordeelt dat de aanvaardbaarheid van de woningbouw in beginsel inderdaad een gegeven is. Maar dat ontslaat de gemeente er niet van om te beoordelen of de specifieke invulling die wordt gekozen, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dit geval ligt het voor de hand dat de bestaande woningen aan de Graslook ook een te hoge geluidbelasting op de gevel krijgen. Dat had de gemeente nader moeten onderzoeken en op basis van de onderzoeksresultaten had moeten worden beoordeeld of het aanvaardbaar is.

De gemeente krijgt 16 weken de tijd om dit onderzoek te doen en a) te onderbouwen waarom het plan aanvaardbaar is, of b) het plan te wijzigen.

Ruimtelijke ordening: woningbouw naast bedrijvigheid

Bestaand bedrijf en nieuwe woningen Consmematerrein Hattem: ABRvS 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2764

De gemeente Hattem wenst een deel van een bedrijventerrein te transformeren naar woningbouw. Een van de bedrijven op dat bedrijventerrein ziet dat als een belemmering van haar bedrijfsactiviteiten. Het bedrijf vreest dat haar geluidruimte kleiner wordt. Het bedrijf stelt dat het geluidsonderzoek onzorgvuldig is en dus dat de gemeente haar bestemmingsplan hierop niet kon baseren. Het bedrijf heeft een contra-expertise ingediend. De Afdeling schakelt vervolgens de STAB in om deze zaak te onderzoeken.

Het gaat in deze zaak met name om zwaar vrachtverkeer dat op een specifieke wijze moet draaien en steken op de openbare weg alvorens de vracht kan worden gelost aan de laaddocks bij het bedrijf. Het vrachtverkeer rijdt een specifieke route vanwege eerdere klachten van bewoners. Deze specifieke route zorgt ervoor dat het zware vrachtverkeer speciale manoeuvres moet maken om te kunnen laden en lossen.

De STAB stelt vast dat nabij de laad- en losplaats van het bedrijf ter hoogte van het plangebied op de openbare wege laad- en losactiviteiten plaatsvinden die tot de directe hinder van de inrichting van het bedrijf moeten worden gerekend. Dit betekent – aldus de STAB – dat het geluidsniveau van deze activiteiten in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting ook moeten worden getoetst aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidsniveau. Dat is niet gebeurd. De Afdeling geeft het procederende bedrijf op dit punt gelijk.

De gemeente sputtert nog wat tegen door te stellen dat zij pas in de beroepsprocedure bekend werd met deze specifieke feiten bij het bedrijf. De ABRvS vindt dat een slap argument. De gemeente had zich tijdig op de hoogte moeten stellen van de relevante bedrijfssituatie. De gemeente heeft er zelf voor gekozen om op korte afstand een andere ontwikkeling te realiseren die van invloed kan zijn op de bedrijfsvoering van dit bedrijf.

Het bedrijf voerde ook aan dat zij op grond van het Activiteitenbesluit een melding had gedaan voor een verruiming van de laad- en lostijden tot 22:00 uur in de avond en dat de gemeente met de gevolgen van deze melding rekening had moeten houden. Het bedrijf had deze melding echter pas gedaan nadat het nieuwe bestemmingsplan was vastgesteld. Dat is te laat om daar nog rekening mee te houden.

In dit geval had een vroegtijdige melding het bedrijf ook niet mogen baten. Voor het bedrijf gelden namelijk maatwerkvoorschriften, op grond waarvan het laden en lossen niet na 19:00 uur mag plaatsvinden. Het doen van een melding brengt daarin geen verandering. Het bedrijf had dan ook op tijd moeten vragen om aanpassing van de maatwerkvoorschriften, in een zodanig vroeg stadium dat de woningbouw nog niet aan het bedrijf had kunnen worden tegengeworpen. In deze procedure is het bedrijf hoe dan ook te laat en wordt de beoogde wijziging van de bedrijfsvoering buiten beschouwing gelaten.

Bestaand bedrijf en nieuwe woningen Markdal Alpen-Chaam: ABRvS 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2702

Het nieuwe bestemmingsplan “Markdal” maakt de herinrichting rondom de beek De Mark mogelijk. Ook staat het toe dat er 3 nieuwe woningen worden gebouwd, direct naast een bestaand fruitbedrijf op een afstand van 7 respectievelijk minimaal 30 meter.

Allereerst wordt er getoetst aan de richtafstanden uit de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering. De Afdeling is met de gemeente van oordeel dat er sprake is van gemengd gebied, met de bijbehorende kortere richtafstanden. Voor een bedrijf in milieucategorie 2 is dat 10 meter. Voor de woning die op 7 meter afstand mag worden gebouwd, wordt dus niet aan de richtafstand voldaan.

De gemeente probeert dit creatief te bekijken. De stelling is dat er binnen dat bouwvlak al een (bedrijfs-)woning staat, die wel op meer dan 30 meter afstand staat. Volgens de gemeente zou het niet aannemelijk zijn dat die woning zou worden afgebroken. Voor zover de gemeente daarmee probeert te betogen dat de nieuwe bouwmogelijkheid niet relevant is, haalt de gemeente bakzeil. De woning kan immers worden afgebroken en er kan dan een nieuwe burgerwoning worden opgericht op 7 meter afstand van de bedrijfsactiviteiten. Dat is juridisch mogelijk en zou dan een belemmering vormen voor de bedrijfsactiviteiten.

Aangezien altijd de planologische mogelijkheden moeten worden onderzocht en onderbouwd, had de gemeente de geluidsimpact van de bedrijfsactiviteiten moeten toetsen en onderzoeken of er geen onaanvaardbare geluidshinder zal ontstaan. Een dergelijk onderzoek is geheel niet uitgevoerd (alleen het standaard onderzoek naar wegverkeer). Het is dus niet uitgesloten dat het bedrijf in haar bedrijfsvoering wordt beperkt, aldus de Afdeling. Dit onderdeel van het bestemmingsplan wordt vernietigd.

Ruimtelijke ordening: recreatie

Ontwikkeling Strand Horst te Ermelo: ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2628

De gemeente Ermelo wil bij ‘Strand Horst’ een grootschalige ontwikkeling mogelijk maken voor recreatie en toerisme. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan kunnen er 2 hotels en een evenementenhal worden gebouwd. Op de locatie zijn ook buitenevenementen toegestaan. Omliggende bedrijven en bewoners maken zich zorgen over geluidsoverlast, mede omdat het geluid ver zou dragen over het water.

Naar aanleiding van de ingediende beroepen heeft de gemeente nader geluidsonderzoek laten doen naar de toegestane evenementen en buitenactiviteiten op Strand Horst. Daaruit is gebleken welke bronvermogens haalbaar zijn om nog aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit te voldoen. Buitenactiviteiten met een maximaal totaal bronvermogen per inrichting van 90 dB(A) in de winter en 100 dB(A) in de zomer, kunnen voldoen aan het Activiteitenbesluit. Ook heerst er dan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Op dezelfde manier is vastgesteld dat bij de evenementenhal en daaraan gerelateerde buitenactiviteiten kan worden voldaan aan de geluidnormen als het bronvermogen niet hoger is dan 90 dB(A) in de zomer.

Dit onderzoek is voor de gemeente aanleiding geweest om het plan gewijzigd vast te stellen. In het gewijzigde plan is bepaald dat er maximaal 26 dagen per jaar per bedrijf buitenactiviteiten mogen plaatsvinden, op de locaties die specifiek zijn aangeduid. Ook zijn geluidnormen aan de planregels toegevoegd.

Met deze wijzigingen wordt tegemoet gekomen aan de bezwaren van diverse partijen. In de uitspraak is te zien dat een aantal partijen het beroepschrift hebben ingetrokken, of de argumenten over geluid niet verder meer hebben onderbouwd.

Er blijft een enkele omwonende over die zich zorgen blijft maken over geluidhinder. De gemeente heeft toegelicht dat de activiteiten op Strand Horst voor een deel zullen worden gemaskeerd door het achtergrondgeluid van de A28, die een vrijwel continue geluidsbelasting veroorzaakt. Een van de omwonenden voert aan dat dit in de avonduren – en met name in de zomer – niet het geval is en dat er daarom sprake zou zijn van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling gaat daar niet in mee. Het feit dat de activiteiten op Strand Horst op zomeravonden hoorbaar is, is onvoldoende om te concluderen dat het woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast. Er zijn al beperkingen en geluidregels opgenomen, waardoor aan het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Meer is niet nodig.

APV en horeca

Exploitatievergunning dorpscafé De Steeg: ABRvS 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2678

Een café en geluidsoverlast: als de lockdowns elkaar blijven opvolgen, dan zou dit wel eens een zeldzame situatie kunnen worden.

In Haarsteeg wordt kennelijk regelmatig uitbundig gefeest. Het voormalige partycentrum De Hut krijgt een nieuwe exploitant, die onder de noemer Dorpscafé De Steeg verder wil. Hij vraagt een exploitatievergunning aan, die wordt verleend door de burgemeester. Een omwonende is van mening dat er te vaak en te veel activiteiten en evenementen mogen worden georganiseerd, met forse geluidsoverlast tot gevolg.

Volgens appellant past een horecabedrijf met zulke grote aantallen bezoekers niet midden in een rustige woonwijk (Haarsteeg is als brabants kerkdorp bij uitstek een rustige plek om te wonen). De burgemeester probeert daaraan voorbij te gaan met de stelling dat het bestemmingsplan op deze locatie nu eenmaal een horecabedrijf toestaat.

De Afdeling herinnert ons er met deze uitspraak maar eens aan dat de APV een apart toetsingskader geeft voor het verlenen van een exploitatievergunning. Een gebruikelijk toetsingscriterium is of “de woon- en leefsituatie in de omgeving daardoor niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed”. Dit is een volledig zelfstandig te maken afweging, waarbij moet worden gekeken welke invloed de horecagelegenheid op de omgeving heeft, ook qua geluidsoverlast. Het enkele feit dat op basis van het geldende bestemmingsplan een horecagelegenheid is toegestaan, betekent niet dat zonder meer aan dergelijke APV-voorwaarden wordt voldaan.

De burgemeester van Heusden moet opnieuw beoordelen wat een aanvaardbare exploitatie is op deze locatie. Voorlopig is het rustig…