Actualiteiten jurisprudentie geluid – mei 2022

Wet luchtvaart

Geen nieuwe studentenwoningen onder de rook van Schiphol: ABRvS 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1427

De krantenkop uit het Parool geeft de uitslag van deze zaak al weer: Vliegtuigen winnen van huizen: 4000 studentenwoningen naast Uilenstede van de baan.

Nieuwbouw van 2500 studentenwoningen en 1580 kamers voor extended stay op de locatie Kronenburg – die valt binnen het beperkingengebied van Schiphol LIB-4 (afkorting van Luchthavenindelingbesluit Schiphol nummer 4) – wordt door de Afdeling tegengehouden vanwege de risico’s van overmatige geluidsoverlast. De Minister had beroep tegen dit bestemmingsplan ingesteld.

Uit deze uitspraak blijkt dat de gemeente Amsterdam alles uit de kast heeft getrokken om het studentenhuisvestingsprobleem op te lossen. Helaas is het niet genoeg. Misschien ook wel terecht(?)(!)

Luchthavenindelingbesluit en beperkingengebied Schiphol

Het LIB is gebaseerd op artikel 8.4 van de Wet luchtvaart en bevat regels voor het daarin vastgestelde beperkingengebied. De regels betreffen beperkingen ten aanzien van de bestemming en het gebruik van de grond voor zover die beperkingen noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid en de geluidsbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven (art. 8.7 Wet luchtvaart).

Tot 1 januari 2018 was in het LIB bepaald dat binnen het beperkingengebied LIB-4 geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidsfunctie waren toegestaan, behoudens bestaand gebruik. Een uitzondering op deze regel is mogelijk als dat in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar van de Minister.

Het LIB is met ingang van 1 januari 2018 gewijzigd, en er is bepaald dat in het beperkingengebied LIB-4 met het oog op geluidsbelasting geen geluidgevoelige gebouwen zijn toegestaan. Op deze regel zijn zes uitzonderingen mogelijk gemaakt. In artikel 2.2.1c van het LIB staan de eerste vijf uitzonderingen:

“Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn met het oog op geluidbelasting geen geluidgevoelige gebouwen toegestaan, behoudens:

1. bestaand gebruik van een geluidgevoelig gebouw;
2. toevoeging binnen bestaand stedelijk gebied van niet meer dan 25 woningen per bouwplan of binnen lintbebouwing van niet meer dan 3 woningen per bouwplan;
3. een geluidgevoelig gebouw ter vervanging van een bestaand geluidgevoelig gebouw, mits van gelijke aard en gelijke schaal en onder de voorwaarde dat het te vervangen gebouw wordt verwijderd of dat de functie en bestemming van het te vervangen gebouw wordt omgezet naar niet-geluidgevoelig;
4. herstructurering van een bestaand stedelijk gebied, indien dit niet leidt tot een toename met meer dan 25 woningen en indien dit niet leidt tot een toename van de capaciteit van andere geluidgevoelige gebouwen binnen dit gebied;
5. nieuwbouw van een bedrijfswoning, voor zover de noodzaak daarvan is aangetoond.”

Een zesde uitzondering staat in artikel 2.2.1 e van het LIB en betreft wederom een ontwikkeling waarvoor de Minister een verklaring van geen bezwaar afgeeft.

De wijziging die is doorgevoerd en de uitzonderingen die mogelijk zijn, zijn bedoeld om een aantal knelpunten te verminderen die door de gemeenten rondom Schiphol worden ervaren. De gemeenten krijgen meer eigen afwegingsruimte en daarmee meer eigen verantwoordelijkheid door een flexibilisering van de regels die op binnenstedelijke ruimtelijke ontwikkelingen betrekking hebben, bijvoorbeeld bij herstructurering van bestaand stedelijk gebied en herbouw van in een bepaald gebied reeds aanwezige of in het verleden aanwezige gebouwen.

In de Nota van Toelichting op het LIB staat dat de regeling voor het beperkingengebied LIB-4 tot doel heeft ernstige hinder en ernstige slaapverstoring door vliegtuiglawaai te beperken, omdat dit kan leiden tot negatieve gezondheidseffecten van inwoners en gebruikers van dit gebied. Ernstige hinder kan ook leiden tot verminderde leerprestaties. Vanwege de relatief hoge (potentiële) geluidsbelasting in dit gebied, zijn nieuwe woningen en andere gebouwen met een geluidgevoelige functie in principe niet toegestaan. De wijzigingen in de regels voor dit beperkingengebied zijn er op gericht om gemeenten meer flexibiliteit te bieden met het oog op het aanpakken van lokale leefbaarheidsproblemen. Binnen de gestelde beperkende regels krijgen gemeenten meer eigen verantwoordelijkheid voor de afweging van de belangen ten aanzien van kleinschalige projecten die noodzakelijk worden geacht voor de lokale leefbaarheid.

De Afdeling stelt vast dat uit deze tekst uit de Nota van Toelichting blijkt dat een gemeentebestuur binnen de grenzen van de in het LIB aangegeven uitzonderingsmogelijkheden kan beslissen om geluidgevoelige gebouwen in het beperkingengebied LIB-4 toe te staan. De Afdeling stelt echter ook vast dat de wetgever (in dit geval ‘besluitgever’) daarbij kleinschalige projecten voor ogen had en niet een grootschalig project zoals de toevoeging van 2500 studentenwoningen.

In deze zaak heeft de Minister in 2018 geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de uitbreiding van de studentencampus met 2500 studentenkamers op de locatie Kronenburg.

Zoals gezegd, de gemeente Amsterdam laat zich door deze weigering niet uit het veld slaan en past maximale creativiteit toe om studentenkamers mogelijk te maken in het beperkingengebied van Schiphol.

Bouwplan op grond van LIB

In de toelichting van het bestemmingsplan is opgenomen dat het programma van 2500 woningen verdeeld is over diverse kavels binnen het plangebied, waarbij de bestaande kavelstructuur leidend is. De plantoelichting vermeldt verder dat het programma is opgebouwd door benutting van de mogelijkheden om :

• op kavelniveau te verdichten met maximaal 25 woningen per bouwplan
• de bestaande gevoelige bestemmingen (onderwijsgebouw en een woonzorgcomplex) te vervangen door een woonbestemming met gelijke aard en schaal
• te salderen tussen (de bouwmogelijkheden voor) verschillende kavels (hiermee wordt bedoeld dat nog niet gerealiseerde woningbouw wordt ingezet om te salderen met nu
  dus nieuw te bouwen studentenwoningen).

De gemeente is van mening dat op deze manier kan worden voldaan aan de eisen van artikel 2.2.1c van het LIB. De Afdeling gaat niet mee in die gedachte.

De Afdeling stelt vast dat in de Nota van toelichting op het LIB is vermeld dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is dat woningbouwplannen worden opgeknipt in deelplannen van ieder maximaal 25 woningen en zodanig worden gefaseerd dat er uiteindelijk toch een plan met meer dan 25 woningen wordt doorgezet.

In het LIB is echter niet bepaald van een “bouwplan” is (artikel 2.2.1.c onder b LIB). De gemeente dacht handig te zijn door verschillende bouwblokken te realiseren met ieder niet meer dan 25 woningen en zo te voldoen aan de eisen voor een uitzondering op het verbod om geen geluidgevoelige gebouwen toe te voegen in het beperkingengebied. De Afdeling oordeelt echter dat het niet aan gemeente is om zelf dan maar een invulling te geven aan het begrip “bouwplan”. De Afdeling is van mening dat uit de systematiek van de regelgeving aangesloten moet worden bij de uitleg van een bouwplan als bedoeld in bestemmingsplannen. In dat verband moet onder een ‘bouwplan’ worden verstaan een in een bestemmingsplan voorziene ruimtelijke ontwikkeling, die de realisering van een specifiek daartoe opgesteld concreet bouwplan behelst. Het bouwplan in deze casus betreft dus niet een bouwplan per bouwblok, maar een bouwplan voor alle studentenwoningen en extended stay-kamers die dit bestemmingsplan mogelijk maakt. De Afdeling is van mening dat voor dit bestemmingsplan geen beroep kan worden gedaan op de uitzondering in art. 2.2.1.c onder b LIB.

Deze creatieve oplossing om gebruik van de uitzondering te kunnen maken, werkt dus niet.

Vervanging en herbouw

De Afdeling is ook van mening dat geen beroep gedaan kan worden op de uitzondering in art. 2.2.1. c onder c LIB (vervanging van een geluidgevoelig gebouw voor een ander geluidgevoelig gebouw). De gemeente wil een onderwijsgebouw vervangen voor een gebouw met een woonbestemming van gelijke aard en schaal elders in het plangebied en doet daarvoor dus een beroep op uitzonder c. Dat kan echter niet – aldus de Afdeling – omdat de woorden ‘ter vervanging’ in de uitzondering betekenen dat er een verband moet bestaan tussen het verdwijnen van een geluidgevoelig gebouw en het toestaan van een nieuw geluidgevoelig gebouwd. Vervanging in de zin van deze bepaling is niet aan de orde als op een andere plaats min of meer toevallig een geluidgevoelig gebouw verdwijnt. Verder wordt met ‘gelijke aard’ een gelijke functie bedoeld. Dat blijkt uit de Nota van toelichting. Een onderwijsgebouw is geen woongebouw.

In het transformatiegebied was ook een woonzorgcentrum gevestigd. Dat is echter enige jaren geleden gesloopt om veiligheidsredenen. Nu is het een braakliggend terrein. Dat woonzorgcentrum zou echter herbouwd kunnen worden als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. De Afdeling is van mening dat ook voor deze locatie geen beroep gedaan kan worden op art. 2.2.1. c onder c LIB, omdat in ieder geval niet aan de voorwaarde wordt voldaan dat het moet gaan om een vervanging van een gebouw van gelijke schaal. Immers het woonzorgcentrum had de capaciteit van 250 woningen en het is thans de bedoeling om 950 studentenkamers en 550 kamers voor extended stay op deze locatie te realiseren.

Deze creatieve oplossing werkt dus ook niet.

Saldering en wijziging Bag

De Afdeling is het eens met de gemeente dat de uitzondering ex art. 2.2.1.c onder c en onder d LIB tot op zekere hoogte saldering mogelijk maakt bij vervanging van geluidgevoelige gebouwen.

De gemeente stelt zich op het standpunt dat een gewijzigde registratie onder het Bag (enkel zelfstandige wooneenheden vallen nog onder het Bag en onzelfstandige wooneenheden dus niet meer) niet betekent dat dat het ‘bestaand gebruik’ ook wordt gewijzigd. Een andere registratie van deze wooneenheden onder het Bag houdt geen verband met het toestaan van nieuwe geluidgevoelige gebouwen elders. Een andere registratie onder het Bag betekent niet dat deze onzelfstandige wooneenheden opeens geen geluidgevoelige gebouwen meer zijn. Saldering met woningen die nu buiten het Bag blijven, kan dus niet.

De creativiteit van de gemeente wordt ook hier de kop ingedrukt.

Extended stay

De aanduiding van sommige locatie als “extended stay locaties” in plaats van “woning” helpt de gemeente evenmin.

De extended stay locaties, betreffen geen woningen in de zin van het LIB, maar zijn locaties voor kortstondig verblijf en logies aldus de gemeente Amsterdam. Extended stay is in het bestemmingsplan gedefinieerd als volgt: “het bedrijfsmatig aanbieden van logies anders dan in een woning voor kortstondig verblijf conform de definitie als genoemd in de nota Accommodatiestrategie en Toeristenbelasting van de gemeente Amstelveen. Indien deze beleidsregel gedurende de planperiode door het bevoegd gezag wordt gewijzigd, wordt met betrekking tot het begrip rekening gehouden met de wijziging van deze regels.” Er wordt dus gebruik gemaakt van de mogelijkheid van een dynamische verwijzing naar een beleidsregel die tijdens de planperiode kan worden gewijzigd en welke wijziging dan dus ook direct geldig is. Op die manier kan men meebewegen met de ontwikkelingen in short stay en extended stay, aldus de gemeente.

De Afdeling is van mening dat, hoewel het bestemmingsplan een ‘woning’ definieert als een zelfstandige woonruimte en dat een ruimte voor ‘extended stay’ hieronder niet valt, toch niet betekent dat het LIB niet van toepassing is op de realisatie van ruimten voor ‘extended stay’. Het begrip ‘woning’ in het bestemmingsplan is niet gelijk aan het begrip ‘woning’ in het LIB. Uit het LIB volgt dat een woning een geluidgevoelig gebouw is in de zin van het LIB. In het LIB is geen definitie van ’woning’ opgenomen. Uit de Nota van toelichting volgt dat een definitie van ‘woning’ in het LIB niet nodig is, omdat duidelijk is dat met die term alle bouwwerken met een woonfunctie worden bedoeld. De Nota van toelichting vermeldt daarbij als voorbeeld studentenwoningen. In de Nota van toelichting staat dat shortstay en logiesfuncties niet onder het begrip ‘geluidgevoelig gebouw’ vallen. Het gaat immers om een tijdelijk verblijf en de gezondheidseffecten zullen daarom minimaal blijven.

So far so good, zal de gemeente dus hebben gedacht. Echter, vervolgens stelt de Afdeling vast dat in het bestemmingsplan zelf geen definitie van logies of kortstondig verblijf’ is opgenomen en dus geborgd is wat logies en kortstondig verblijf inhoudt. Hiervoor wordt verwezen naar de nota Accommodatiestrategie en Toeristenbelasting. In die nota is opgenomen dat extended stay betreft verblijf vanaf 7 nachten tot maximaal 6 maanden. Die nota kan echter aangepast worden op een wijze dat er geen sprake meer is van tijdelijk verblijf. Dat dat niet uit te sluiten is, volgt uit het feit dat de gemeenteraad eerder heeft ingestemd met een verlengde verblijfsduur van 12 maanden ten behoeve van een in het plangebied te realiseren studentenhotel met 502 kamers voor extended stay. Uit de rechtspraak blijkt dat verblijfsduur van 12 maanden duidt op een woonfunctie. Conclusie van deze uitspraak is dat de gemeente Amsterdam haar creativiteit beter had kunnen leggen in het vinden van een oplossing om de Minister een verklaring van geen bezwaar te laten afgeven voor haar plannen en niet om de Minister heen te acteren.

Verkeer

Reconstructie Vennewatersweg Heiloo: ABRvS 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1368

What’s in a name…

De Stichting Heilloze Weg en een omwonende stellen beroep in tegen het bestemmingsplan, dat voorziet in de reconstructie van de Vennewatersweg. De weg dient onder meer als ontsluiting voor de nieuwbouwwijken Zuiderloo en Zandzoom. Voor 20 woningen zijn hogere waarden vastgesteld. De weg naar de Afdeling blijkt allerminst heilloos voor deze Stichting. Het bestemmingsplan gaat (keihard) onderuit.

Beoordeling afzonderlijk van toekomstige ontwikkelingen

De Stichting voert aan dat de te reconstrueren weg een grote verkeersaantrekkende werking zal hebben. Volgens de gemeente is dat niet het geval. In de onderzoeken van de gemeente is echter uitgegaan van een toekomstscenario dat vooralsnog onzeker is. Zo gaat de gemeente ervan uit dat de nieuwe aansluiting op de A9 en de bouw van de nieuwbouwwijken Zuiderloo en Zandzoom zijn gerealiseerd. Het staat echter onvoldoende vast dat deze ontwikkelingen er gaan komen. Dat betekent dat de gemeente (ook) had moeten onderzoeken wat het effect van de reconstructie is zonder deze ontwikkelingen. Het effect van het plan moet ook afzonderlijk worden beoordeeld.

Er blijkt geen specifiek verkeersonderzoek te zijn gedaan naar de effecten van de reconstructie. De onderzoeken die de gemeente ten grondslag heeft gelegd aan het bestemmingsplan, zijn opgesteld voor andere ontwikkelingen, waaronder de twee nieuwbouwwijken. Die rapporten kunnen niet worden gebruikt, omdat de reconstructie daarin is beoordeeld in samenhang met die projecten.

Het gemeentelijk verkeersbeleid kan evenmin aan het bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd. Ook dat beleid gaat namelijk uit van het complete plaatje inclusief nieuwe aansluiting op de A9 en de nieuwbouwwijken.

Alles overziend zijn er dus helemaal geen onderliggende rapporten, opdrachten of bespreekverslagen die de gestelde grenswaarden onderbouwen. Deze gebreken hebben tot gevolg dat de verkeersveiligheid evenmin voldoende is onderzocht. De Stichting stelt dat onvoldoende rekening is gehouden met conflicten tussen verschillende soorten zwaar verkeer en fietsers en scholieren die moeten oversteken. De gemeente kan hier van alles van vinden, maar zolang niet de juiste verkeerintensiteiten in beeld zijn gebracht, sneuvelt iedere motivering.

Uitvoering wegontwerp en aanleg stil asfalt niet geborgd

In de onderzoeken is uitgegaan van een bepaald wegontwerp. De Stichting voert aan dat niet zeker is dat dit wegontwerp ook gerealiseerd wordt. Zouden de rijbanen anders worden gesitueerd binnen de bestemming Verkeer, dan leidt dat mogelijk tot hogere geluidbelastingen op de woningen. De hogere waarden zijn dan mogelijk ook onjuist.

De gemeente heeft niet aangevoerd of onderbouwd dat er binnen de plangrenzen slechts ruimte is voor dit wegontwerp. Als er kennelijk flexibiliteit is, dan moeten de maximale planmogelijkheden worden onderzocht. Dit is ten onrechte niet gedaan.

Ook is niet dwingend voorgeschreven dat er stil asfalt wordt aangelegd. Uit de planregels moet blijken op welke plekken er stil asfalt wordt aangelegd en aan welke eigenschappen dat asfalt moet voldoen (dat kan ook de aanduiding zijn van in dit geval SMA -NL8 G+).

De Afdeling zet uiteindelijk een dikke streep door dit bestemmingsplan. Er wordt geen bestuurlijke lus toegepast. Als de gemeente deze plannen wil doorzetten, zal de bestemmingsplanprocedure opnieuw moeten worden doorlopen.

Trendbreuk

In relatief korte tijd is dit de zoveelste uitspraak waarin de Afdeling benadrukt dat de uitvoering van het wegontwerp en geluidreducerende maatregelen geborgd moet zijn.

Anders dan voorheen overweegt de Afdeling niet meer dat je er als burger vanuit moet kunnen gaan dat de overheid de plannen realiseert zoals ze zijn gepresenteerd. Dat is lange tijd wel vaste jurisprudentie geweest. Van een gemeente of provincie mocht je verwachten dat stil asfalt of een geluidswal zou worden aangelegd als dat nodig was. Een voorwaardelijke verplichting was niet nodig als de overheid zelf initiatiefnemer was. Die tijd is kennelijk voorbij. Ik filosofeer voorzichtig of dit te maken heeft met de aanstaand inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zou de Afdeling met deze ombuigende lijn proberen om de burger meer rechtsbescherming te bieden in een toekomst waar de vrijheidsgraden voor de overheid flink toenemen?

Duurzaamheid

Warmtepompen in nieuwbouwwijk Staphorst: ABRvS 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1242

In een nieuwbouwwijk in Staphorst moeten de woningen gasloos worden. De kans is groot dat deze woningen worden uitgerust met een warmtepomp. Een omwonende klaagt over mogelijke geluidsbelasting van een warmtepomp op een naburig perceel, maar ook over de cumulatie van geluidsbelasting van de diverse warmtepompen van nieuwbouwwoningen in de te realiseren nieuwbouwwijk.

Uitspraken over deze problematiek zullen in de toekomst steeds meer voorkomen, aangezien de drang om snel van het gas af te gaan in Nederland nog groter is geworden door de oorlog in Oekraïne. In eerdere uitgaven van geluidnieuws (april 2021 en september 2021) bespraken we al een tweetal zaken over de geluidsbelasting van warmtepompen (ECLI:NL:RVS:2021:633 en ECLI:NL:RVS:2021:1752). Hieruit bleek dat een geluidsbelasting van een warmtepomp van 40 dB(A) op de perceelsgrens is toegestaan op grond van het Bouwbesluit 2012. Als niet aan deze norm wordt voldaan, kan geen omgevingsvergunning voor de bouw van deze woning worden verleend.

In deze uitspraak van 26 april 2022 is de cumulatie van het geluid van de diverse warmtepompen gezamenlijk hangende beroep alsnog onderzocht. Een worst case scenario is doorgerekend met resultaten van 39 dB. Daarmee is de cumulatieve geluidhinder die potentieel kan ontstaan inzichtelijk gemaakt en aanvaardbaar bevonden (en niet meer inhoudelijk betwist).

Evenementen

Incidentele festiviteiten in De Salamander te Dongen: ABRvS 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1369

Evenementen en festiviteiten worden langs twee wegen gereguleerd. In het bestemmingsplan worden regels opgenomen in het belang van een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Zo moet de gemeente – als in het bestemmingsplan evenementen worden toegestaan – beoordelen of het nodig is om regels te stellen over de aard van de evenementen (wel/geen luide muziek/housespectrum), aantal dagen per jaar, bezoekersaantallen, geluidnormen, etc.

In de APV zijn ook regels opgenomen, met het oog op de bescherming van de openbare orde. In de APV is doorgaans een vergunningstelsel opgenomen voor de evenementenvergunning. Ook bevat de APV doorgaans een bepaling dat gedurende (maximaal) 12 dagen per jaar de geluidnormen van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn op zogeheten incidentele festiviteiten binnen de inrichting. Zo ook de APV van de gemeente Dongen.

De horecagelegenheid en sporthalaccomodatie De Salamander wordt regelmatig gebruikt voor het houden van feesten en partijen. In het bestemmingsplan is bepaald dat in de horecagelegenheid en sporthalaccomodatie gedurende 12 dagen per jaar een maximale bezetting met personen is toegestaan.

De exploitant denkt slim te zijn en stelt dat hij dus 24 keer per jaar festiviteiten mag houden waarbij de geluidnormen niet gelden. Die gedachte klopt niet. De regel uit het bestemmingsplan gaat namelijk alleen over het aantal personen dat 12 dagen per jaar aanwezig mag zijn. Dit heeft betrekking op de bezettingsgraad en zegt niets over geluid. De regeling uit de APV staat daar los van. Als de exploitant dus een luidruchtig feestje wil houden voor veel personen, zal hij daar die 12 dagen voor moeten benutten dat hij op grond van het bestemmingsplan zijn accommodatie maximaal mag bezetten.