Actualiteiten jurisprudentie geluid – juli 2021

Windparken en geluidsnormen Activiteitenbesluit

Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding / Nevele: ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395

De onzekerheid over de vraag of de normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling voor windparken mer-plichtig zijn, hangt al enig tijd in de lucht. Een mer-plicht betekent dat het verplicht is om de milieueffecten van een plan of project van te voren in beeld te brengen.

Aanleiding voor deze onzekerheid was een uitspraak van het Europese Hof van Justitie (HvJ) van 25 juni 2020 over een Belgisch Windpark in Nevele. In dit Nevele-arrest oordeelde het HvJ dat de Belgische standaardnormen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid mer-plichtig zijn op grond van de SMB-richtlijn en de Mer-richtlijn, omdat deze standaardnormen kaderstellend zijn voor een omgevingsvergunning en/of een ruimtelijk besluit dat een windpark (3 windturbines of meer) mogelijk maakt. De milieueffecten van deze regels dienen dus van te voren in kaart te worden gebracht (mer-plicht). Dat was in België niet gebeurd.

Deze Europese uitspraak is aanleiding geweest – en is dat nog steeds – voor vele tegenstanders van windparken op land om procedures te starten. En zij krijgen dus gelijk. De Afdeling komt met de Delfzijl /Nevele uitspraak terug op haar eerdere standpunt, waarin zij juist oordeelde dat de Nederlandse standaardnormen uit het Activiteitenbesluit niet mer-plichtig zijn (Battenoord-uitspraak).

De Nederlandse normen voor geluid, slagschaduw, externe veiligheid en lichtschittering voor windturbines staan in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Dit zijn standaardnormen. In de uitspraak worden deze normen ‘windturbinebepalingen’ genoemd. Ze zijn van toepassing op zowel solitaire windturbines als windparken (3 windturbines of meer). De milieueffecten van deze standaardnormen zijn niet beoordeeld in een milieueffectrapportage (mer). Deze normen hebben rechtstreekse werking.

In een planologisch besluit en een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu dat een windpark mogelijk maakt, wordt vaak verwezen naar deze rechtstreeks werkende standaardnormen om vast te stellen dat indien aan deze standaardnormen wordt voldaan er sprake is van goede ruimtelijke ordening en de milieunormen worden nageleefd. Een locatiespecifieke beoordeling van deze standaardnormen vindt veelal niet plaats en specifieke normen voor geluid, slagschaduw, externe veiligheid en lichtschittering worden in een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu doorgaans niet opgenomen.

In de uitspraak Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding komt de Afdeling tot de conclusie dat de Nederlandse normen zeer vergelijkbaar zijn met de Belgische normen en dat de uitkomst van het Nevele-arrest dus ook van toepassing is op de Nederlandse standaardnormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. De Afdeling ziet geen ontsnappingsmogelijkheden aan deze conclusie.

Dat betekent dat de Nederlandse standaardnormen voor windturbineparken dus niet (meer) rechtstreeks toegepast kunnen worden op windparken zonder dat de milieueffecten van deze normen in beeld zijn gebracht middels een mer. De Afdeling geeft echter ook een oplossingsrichting voor het ‘wegvallen’ van deze standaardnormen. De Afdeling oordeelt dat bevoegde gezagen eigen normen voor onder andere geluid en slagschaduw kunnen vaststellen voor windparken en deze normen opnemen in de noodzakelijke vergunningen en ruimtelijke plannen (zie ook Windpark Goyerbrug, ABRvS 28 juli 2021,  ECLI:NL:RVS:2021:1679).

De uitspraak Delfzijl heeft behoorlijk wat consequenties voor reeds vergunde en bestaande windparken en voor windparken die gepland zijn en waarvoor de ruimtelijke en milieuprocedures nu lopen. Deze windparken dienen in overleg met de bevoegde gezagen alsnog milieunormen, zoals voor geluid, te bepalen. Deze milieunormen moeten vervolgens worden opgenomen in de omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu en de ruimtelijke plannen.

Het bepalen van nieuwe normen en het opnemen van deze normen in ruimtelijke plannen en vergunningen zal naar onze verwachtingen niet zonder slag of stoot gaan. Doordat er nieuwe procedures moeten worden gevolgd, ontstaan er nieuwe mogelijkheden voor zienswijzen/ bezwaren/(hoger)beroepen (afhankelijk van de te volgen procedure). Partijen die onder andere strengere geluidsnormen willen voor windparken zullen deze mogelijkheden ongetwijfeld benutten. Wat de juiste geluidsnormen voor windparken zullen zijn, is dus nog verre van duidelijk!

Zie voor meer informatie ook:

Artikel geluidnieuws over gevolgen van deze uitspraak

Overzicht Infomil met betekenis voor bestaande en nieuwe windturbines en windparken

Wet geluidhinder
Bedrijventerrein Westrand Aalten: ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1586

Hogere waarden Westrand Aalten: ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1557

Naast het bestaande bedrijventerrein ’t Broek wordt een nieuw bedrijventerrein Westrand ontwikkeld. Op het nieuwe bedrijventerrein is de vestiging van één bedrijf mogelijk. Het terrein is bedoeld voor de verplaatsing van de afvalverwerker op het bestaande bedrijventerrein.

Beide bedrijventerreinen zijn gezoneerde industrieterreinen in de zin van de Wet geluidhinder. Tegelijk met de vaststelling van het bestemmingsplan wordt ook een herzieningsplan vastgesteld, waarmee de zone van het industrieterrein wordt uitgebreid.

Voor een vijftal woningen die binnen de geluidzone komen te liggen zijn hogere waarden vastgesteld.

Van het nieuwe bedrijventerrein van 6 hectare is 5 hectare bedoeld voor de verplaatsing van de afvalverwerker. Het akoestisch onderzoek dat aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt, is gebaseerd op de specifieke bedrijfsvoering van het bedrijf in kwestie. Volgens appellanten is daarmee verzuimd om de maximale planologische mogelijkheden te onderzoeken.

Scope akoestisch onderzoek

Normaal gesproken zou het risicovol zijn om een akoestisch onderzoek voor een bestemmingsplan zo toe te spitsen op de beoogde bedrijfsvoering van het te vestigen bedrijf. In dit geval niet. In de planregels is namelijk bepaald dat bedrijfsmatige activiteiten uitsluitend zijn toegestaan voor zover er niet meer geluid wordt geproduceerd dan het in de bijlage van de toelichting opgenomen rapport. Daarmee zijn de resultaten van het geluidsonderzoek dus als worst-case scenario verankerd in het bestemmingsplan.

Dit haalt de angel uit de discussie. De Afdeling overweegt dat ook als in het onderzoek niet zou zijn uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden, dit niet tot gevolg heeft dat feitelijk sprake zal zijn van een hogere geluidsbelasting. Dat is dan immers in strijd met het bestemmingsplan. Een charmante oplossing om discussies over de RBS te voorkomen, mits het geluidjasje daarmee ook daadwerkelijk ruim genoeg is voor het bedrijf om flexibel te kunnen opereren.

Creëren geluidruimte

Die gewenste flexibiliteit is reden geweest voor de gemeente om de geluidzone ruimer te trekken dan noodzakelijk is voor de bestaande en vergunde bedrijfsvoering van de aanwezige bedrijven. De gemeente heeft ook geluidruimte willen creëren om toekomstige uitbreidingen te kunnen vergunnen. Appellanten stellen dat daarmee onnodig een hogere geluidbelasting op hun gevel wordt toegestaan. Er moeten daarom ook (hogere) hogere waarden worden vastgesteld. Op basis van de bestaande situatie varieert de gevelbelasting tussen de 51 en 54 dB(A). Nu heeft het college voor de vijf woningen binnen de zone een hogere waarde van 55 dB(A) vastgesteld.

De Afdeling oordeelt dat de gemeente in redelijkheid meer gewicht heeft mogen toekennen aan het belang om toekomstige bedrijfswijzigingen en/of uitbreidingen te kunnen vergunnen.

Woning buiten de zone

De bewoner van een woning die buiten de zone blijft liggen, maakt juist daar bezwaar tegen. Zijn stelling is dat zijn woning er kunstmatig buiten is gelaten en dat in de praktijk de geluidbelasting op zijn gevel hoger zal zijn en niet wordt gehandhaafd. Maar doordat zijn woning buiten de zone ligt, is de gemeente ontslagen van de verplichting om geluidsisolerende maatregelen te treffen.

De Afdeling beoordeelt dit strikt juridisch. De juridisch toegestane geluidbelasting op zijn woning is 50 dB(A) of lager. Daar zou hij blij mee moeten zijn.

Indienen zienswijze vereist bij besluit hogere waarden?

In het overzicht van april hebben we het Varkens-in-nood arrest besproken. Daaruit volgt dat het niet altijd noodzakelijk is om een zienswijze in te dienen op het ontwerpbesluit om vervolgens beroep in te kunnen bij de bestuursrechter. In milieukwesties kunnen partijen ook ontvankelijk zijn zonder eerst een zienswijze te hebben ingediend. Dat betekent dat je in beroep nog geconfronteerd kunt worden met nieuwe partijen en nieuwe argumenten. De Afdeling past deze nieuwe lijn voortaan toe in alle omgevingsrechtelijke kwesties, in afwachting van een eventuele nadere afbakening.

Deze nieuwe lijn is ook van toepassing op een besluit hogere waarden, indien dat besluit met de uitgebreide voorbereidingsprocedure tot stand is gekomen. De Afdeling overweegt dat het niet indienen van een zienswijze niet aan appellant kan worden tegengeworpen.

Belangrijk is dat de Afdeling specifiek verwijst naar de totstandkoming met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dat is de ‘uitgebreide’ procedure waarbij eerst een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd voor zienswijzen. Een besluit tot vaststelling van een hogere waarde kan ook met de reguliere procedure worden voorbereid, als het niet samenloopt met de vaststelling van een bestemmingsplan.

Kan de reguliere procedure worden toegepast, dan houdt dit in dat binnen 8 weken een besluit wordt genomen op de aanvraag. Tegen dat besluit staat bezwaar open en daarna beroep bij de bestuursrechter. Zou deze procedure zijn gevolgd, dan verwacht ik dat het wel noodzakelijk is om bezwaar te maken om later ontvankelijk te zijn in beroep. Het kan daarom raadzaam zijn om zo mogelijk de reguliere procedure te volgen, als je niet in een laat stadium wilt worden verrast door nieuwe appellanten.

Intrekking ‘tijdelijke’ hogere grenswaarde: ABRvS 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1452

In 2004 zijn hogere grenswaarden gesteld voor een aantal woningen langs de N743 te Borne. Destijds was het de gedachte dat deze hogere waarden slechts tijdelijk nodig waren. De N743 zou ter plaatse van deze woningen worden onderbroken en de verkeersfunctie zou daaraan worden onttrokken. Deze knip zou kunnen worden gemaakt op het moment dat een alternatieve gemeentelijke verbindingsweg in gebruik wordt genomen.

Inmiddels is deze gemeentelijke verbindingsweg in gebruik genomen. Maar de knip is nog steeds niet gemaakt en de hogere grenswaarden voor geluid zijn nog steeds van toepassing. Reden voor de bewoners van deze woningen om het college van B en W te vragen om handhaving en intrekking van het besluit hogere waarden.

Het handhavingsverzoek is juridisch lastig uitvoerbaar. Er is namelijk geen overtreding. Weliswaar kan uit de overwegingen van het besluit hogere waarden uit 2004 worden afgeleid dat de tijdelijkheid van de situatie aanleiding is geweest voor GS om hogere waarden vast te stellen, maar de motivering van dat besluit kan niet zelfstandig worden gehandhaafd. Het vaststellen van een hogere waarde heeft juridisch alleen tot gevolg dat die hogere waarde in acht moet worden genomen bij ruimtelijke besluiten. Van een ruimtelijk besluit is nu juist geen sprake. Er is dus ook geen overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. De Wet geluidhinder voorziet evenmin in de mogelijkheid om hogere geluidwaarden voor een bepaalde tijdsduur toe te staan.

Dan komt de vraag aan de orde of een besluit hogere waarden kan worden ingetrokken. De Afdeling overweegt dat het college van B en W bevoegd is om hogere waarden vast te stellen. Daaruit kan worden afgeleid dat het college van B en W eveneens bevoegd is om een dergelijk besluit in te trekken.

Is het college in dit geval ook verplicht om tot intrekking over te gaan? Dat niet. De alternatieve gemeentelijke verbindingsweg is kennelijk niet robuust genoeg ter vervanging van de provinciale N743. Volgens het college kan het besluit hogere waarden daarom pas worden ingetrokken zodra de N743 ook daadwerkelijk niet meer in gebruik is als verbindingsweg en de bestemming van deze weg is gewijzigd. Het bestemmingsplan voorziet daartoe al wel in een concrete wijzigingsbevoegdheid, waarmee de bestemming Verkeer kan worden gewijzigd in Groen.

Al met al overweegt de Afdeling dat op dit moment van het college niet kan worden verlangd dat het besluit hogere waarden wordt ingetrokken. Appellanten kunnen het beoogde doel (een knip in de rondweg) nu niet bereiken. De Afdeling wijst erop dat appellanten te zijner tijd wel rechtsmiddelen kunnen aanwenden in de te volgen procedure voor de nieuwe randweg ten westen van Borne en daarnaast het college kunnen verzoeken om een wijzigingsplan vast te stellen voor de gronden van de huidige rondweg N743 langs hun woningen, op het moment dat die weg niet langer fungeert als verbindingsweg voor regionaal verkeer en het college niet uit eigen beweging overgaat tot het wijzigen van de bestemming.

Evenementen
Evenemententerrein Deventer: ABRvS 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1469

De laatste jaren heeft de Afdeling duidelijk gemaakt dat de afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van evenementen niet via de evenementenvergunning plaatsvindt. Die evenementenvergunning wordt namelijk verleend op basis van de APV. De achtergrond daarvan is primair de handhaving van de openbare orde. Voor een individueel evenement kunnen daarbij allerlei concrete voorschriften worden gesteld over veiligheid, bereikbaarheid, maar ook over geluid.

De afweging over het gebruik van een evenemententerrein moet op een ander niveau plaatsvinden. Hoeveel evenementen per jaar zijn aanvaardbaar? Zijn dat kleine en middelgrote evenementen of ook grote (meerdaagse) evenementen met luidruchtige bastonen? Hoeveel bezoekers kunnen er komen? Hoeveel dagen achter elkaar mag een evenement duren? Wat zijn de eindtijden? Aan welke geluidniveaus moeten de evenementen voldoen? Hoeveel dagen mag het opbouwen en afbouwen duren? En welke geluidniveaus zijn dan aanvaardbaar?

Als het bestemmingsplan evenementen toestaat, moet hierover worden nagedacht. Afhankelijk van de mate waarin evenementen kunnen plaatsvinden, moet de gemeenteraad ook afwegen of het nodig is voorschriften in de planregels op te nemen over de hiervoor genoemde aspecten.

In Deventer is er een evenemententerrein aan de Roland Holstlaan. Er ligt al een convenant met omwonenden, waarin randvoorwaarden zijn gesteld. Nu het bestemmingsplan is vastgesteld, vindt een omwonende dat de planregels teveel ruimte bieden.

De Afdeling volgt de omwonende hierin. Zo zullen er alsnog regels moeten worden gesteld voor het maximum aantal bezoekers van de grote evenementen. Ook moeten er eindtijden worden bepaald, omdat de evenementen anders ook in de nachtperiode kunnen plaatsvinden. Of de gemeente moet motiveren waarom dat toch aanvaardbaar is. Vermoedelijk is dat niet het geval, nu uit het convenant blijkt dat de gemeente waarde hecht aan een eindtijd van 24:00 uur. Daarnaast moet de gemeente een regeling opnemen voor het aantal toegestane opbouw- en afbouwdagen en de geluidnorm die daarvoor heeft te gelden.

De gemeente moet zich daarnaast buigen over de verplichting voor organisatoren om voorafgaand aan het evenement een geluidrapport te overleggen, waarin wordt aangetoond dat met de beoogde opstelling en geluidsapparatuur aan de geluidnormen kan worden voldaan. Anders kan dit pas tijdens het evenement worden gecontroleerd en is het indienen van een handhavingsverzoek altijd mosterd na de maaltijd. Als de APV al niet in een dergelijke meldingsplicht voorziet, dan is dit volgens de Afdeling aanleiding om in de planregels een dergelijke verplichting op te nemen.

De gemeente hoeft niet zo ver te gaan dat in de planregels de podiumopstelling en te gebruiken geluidsapparatuur wordt voorgeschreven. Dit wordt namelijk ondervangen door de meldingsplicht. Dan wordt immers aangetoond dat met de voorgenomen werkwijze aan de geluidnormen kan worden voldaan.